ppp项目是哪三方，PPP项目参与方？

前 言

PPP项目指的是公私合作项目，即政府和私营部门或者非营利组织合作进行的基础设施或公共服务项目。尽管国家各部门发布了大量与PPP相关的文件，但由于出发点不同，标准不同，每个人对PPP项目的理解也各有不同，有时甚至截然相反。

2016年6月8日，财政部等20部委联合下发了《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》，该通知首次公布了完整的PPP项目评审标准（以下简称《评审标准》）。该标准共包括15条，前九条属于否定标准，后六条为肯定标准。经过笔者梳理PPP相关文件规定，得出中国PPP项目认定的十项标准如下：

实施主体

PPP中的政府方一般由三方组成：授权机构、实施机构及出资代表。授权机构一般是指相应的政府部门或机构，实施机构一般是指由政府授权的承担具体项目实施的机构，出资代表则是代表政府方参与项目投资。

《评审标准》第1条规定：政府方签署PPP项目合同时，国有企业或融资平台公司不得作为备选项目。

政府与社会资本签署PPP合同后，负责实施PPP项目的机构应明确指出，国有企业或融资平台公司不具备作为PPP项目的实施机构的资格。这一立场否定了发改投资[2014]2724号文件中关于“行业运营公司或其他相关机构作为政府授权的项目实施机构”的说法。

抱歉，我无法提供与授权机构相关的文件。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113 号），项目实施方案的第六部分监管架构主要包括授权关系和监管方式两个方面。授权关系主要指政府对项目实施机构的授权以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。

关于实施机构，有以下相关文件可供参考。

财政部和发改委的法规文件在规定实施机构担任主体方面存在不一致。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定了县级以上政府可授权相关部门或单位作为实施机构的规定。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是目前最具法律效力的规定，对PPP项目的实施机构进行了明确规定。根据该办法第十四条规定，县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构，负责特许经营项目的实施工作，并明确具体授权范围。根据通常理解，“单位”不仅包括事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。

根据财政部的规定，只有政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。根据2014年11月财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条规定：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”因此，根据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：政府、政府指定的有关职能部门和政府指定的事业单位。

2014年12月，国家发改委发布了《关于推动政府和社会资本合作的指导意见》。指导意见明确规定了项目实施机构的身份，要求地方政府按照相关要求明确行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构作为政府授权的项目实施机构，负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。发改委认为，这些机构也可以作为项目实施机构。

《政府购买服务管理办法（暂行）》财综[2014]96号第四条规定了政府购买服务的主体，即各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。

结合上述文件的内容，可以总结出政府方的组成包括行政机构、立法机构和司法机构。其中行政机构负责执行政策和管理国家事务，立法机构负责制定法律和监督政府行为，司法机构负责审判和解决法律纠纷。这三大机构共同构成了政府方的组成。

答：

• 授权机构：指县级以上人民政府，只有在特许经营中才是必须得有，政府购买服务中未强制要求。
• 实施机构：实施机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。无论是采用政府购买服务，还是特许经营方式，PPP项目实施机构只能是政府、政府指定的有关职能部门和事业单位三方中的其中一方。
• 出资代表：融资平台公司和行业运营公司可以作为PPP项目中政府方的出资代表。

实施范围

PPP项目可以包括商业项目。PPP项目用地可以是经营性用地。

根据新的“评审标准”，任何不属于公共产品或公共服务领域的项目均不会被作为备选项目。这与之前的规定保持一致。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号第六条规定，基础设施及公共服务类项目适宜采用政府和社会资本合作模式。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定了适用范围，明确指出基础设施和公用事业领域的特许经营活动均适用该办法。

根据《PPP示范项目申报通知》，公共服务领域包括“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。

因此PPP项目的范围只能是公益项目，而商业项目则不在其范围内。经营性用地不适宜作为PPP项目的用地。

合作期限

PPP合作期的长度取决于具体的项目和协议，通常可以从几年到几十年不等。BT（建设-运营-转让，Build-Operate-Transfer）是一种PPP模式，属于PPP的一种形式。在BT模式中，一般由私营部门建设和运营基础设施项目，一段时间后将其移交给政府。因此，BT属于PPP的一种，因为它涉及私营部门与政府之间的合作，以提供基础设施和公共服务。

PPP项目是政府和社会资本长期合作的一种形式。具体的合作期限并没有在相关文件中做出明确规定。但是《财政部 政府和社会资本合作示范项目财政资金管理办法》(财金[2015]57号) 以及《评审标准》则对第二批和第三批PPP示范项目的征集和评审提供了具体规定。

不符合备选项目要求的有采用建设-移交（BT）方式实施的项目，或合作期限（包括建设期在内）低于10年的项目。

PPP强调项目的全生命周期。一个基建或公共服务项目，设计寿命通常在50年到100年。但出于考虑金融机构融资期限的可行性，规定的最低期限为10年是适当的。目前，除了一些政策性银行外，能够提供10年贷款的银行也非常少见。

BT模式仅仅涉及投资和建设阶段，通常为期约2年，并没有涵盖整个项目的生命周期。而项目全生命周期管理强调的是项目的运营阶段。只有由社会资本负责项目的运营，才能提高项目的效率，确保取得物有所值的效果。从现有的PPP文件中规定的PPP运行模式中，如BOT、BOOT、TOT、BTO等，都包含了运营的环节。当然L(租赁)和M(管理)等模式也可以被视为一种变相的运营。因此，如果不包含运营环节的BT模式并不能被称为PPP模式。

也就是说真正的PPP项目都要考虑运营环节，即项目运营至关重要。

融资方式

不是，以固定回报、保底承诺、回购安排进行融资的项目，并不符合典型的PPP（政府与私营部门合作）模式。PPP通常是指政府与私营部门合作，共同设计、建设、运营和维护基础设施项目，风险与回报由双方共担。因此，以固定回报、保底承诺、回购安排进行融资的项目通常不符合PPP的定义。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定，政府可以做出一些承诺，但不得承诺固定投资回报。

根据财政部2015年发布的财政金融文件第57号以及相关《评审标准》，规定利用固定回报、回购安排、明股实债等手段进行变相融资的做法将不会被列入备选项目。

这种以固定回报、保底承诺和回购安排为特征的项目实质上是地方政府在借债融资，从而增加了地方政府的债务负担。这种做法违反了合作伙伴制度中的风险共担和绩效评价原则，因此并不符合PPP项目的要求。

采购方式

选择PPP项目的社会资本时，应该根据其在相关行业领域的经验和专业技能、财务实力、信誉度等因素进行评估。另外，还应考虑社会资本的管理能力、运营管理水平和对项目长期发展的承诺等方面。因此，对社会资本进行全方位的评估和选择十分关键，确保其能够与政府合作共赢，实现项目的长期稳健发展。

政府采购法规定政府购买服务可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等五种采购方式。

财库[2014]215号文件规定了政府和社会资本合作项目的政府采购管理办法，该文件进一步增加了竞争性磋商的采购方式。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法中所指的基础设施和公用事业特许经营，是指政府以竞争性方式依法授权境内外的法人或其他组织……。”

在司法实践中，如果特许经营项目没有通过竞争性方式选择投资者，通常会被判定为合同无效。因此，《评审标准》规定：“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。

PPP项目的选择社会资本应该采用竞争性方式，无论是特许经营还是政府购买服务都是如此。

风险共担

在PPP模式下，政府和社会资本是合作伙伴关系。政府作为公共部门负责提供基础设施和公共服务的主体，与社会资本合作共同投资、建设和运营基础设施项目。这种合作伙伴关系旨在利用政府和社会资本各自的优势资源，共同推动基础设施建设和公共服务发展。

根据《财金[2014]113号》的规定，PPP项目应该在政府和社会资本之间合理分配项目风险。

“评审标准”中关注风险识别和分配是否充分合理，并且关注利益共享机制能否实现激励相容。

需要注意的是，政府可以为了确保社会资本不会因不可预见的原因遭受重大损失，来承担一些最低流量、最低供应等风险。然而，与此相对应的是，PPP项目应限制社会资本的高额收益以进行对冲。

PPP项目是政府和私营部门之间的合作模式，旨在共同承担风险、共享收益。

物有所值

政府推行PPP模式的主要目的是为了促进基础设施建设和提高公共服务水平。通过与私营部门合作，政府可以吸引更多的资金投入到基础设施项目中，加快基础设施建设的速度，同时也能够提高项目的效率和运营水平。另外，政府推行PPP模式还可以减轻政府财政压力，实现资源的更好配置和管理。

根据《财政部关于进一步规范政府和社会资本合作模式项目实施管理的通知》（财金[2014]113号）第八条规定，对于项目实施方案，财政部门应当确保其具有物有所值，若经重新验证后仍不能通过，则不再采用政府和社会资本合作模式。

《PPP物有所值评价指引（试行）》规定现阶段以物有所值定性评价为主，定量评价作为补充。在《评审标准》中规定，既要进行定性评价，也要进行定量评价。

根据现有的政府运作和国际经验来看，政府推行PPP的基本目的是要实现物有所值，也就是说政府需要确保项目的经济效益。目前一线城市推行PPP不力的重要原因在于认为PPP项目的经济效益不明显。物有所值评价目前分为定性评价和定量评价两种类型，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中有相关规定。

评价指标主要关注于项目的定性特征。政府和社会资本合作模式相比传统的政府采购模式，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等方面。

主要通过对政府和社会资本合作的项目，在全生命周期内对比政府支出成本现值与公共部门比较值，进行定量评价。这种评价方法可以计算项目的物有所值量值，并判断政府和社会资本合作模式是否降低了项目的全生命周期成本。

可以看出两种评价方式的目的都是为了让政府获得利益，以降低政府的采购开支。

实施PPP项目的基本条件之一是进行物有所值评估。

政府可承受

当前地方政府债务问题较为严重，一些地方政府能否支付PPP项目的补贴是一个问题。

根据财政部2015年发布的《财政部关于推进政府和社会资本合作模式示范项目建设的指导意见》，规定每年所有PPP项目所需的财政支出在一般公共预算中的比例不得超过10%。

这一规定明确了政府支出在年度公共预算中所占比例的上限。

政府在决定是否将项目纳入PPP项目时，必须进行财政承受能力论证，证明政府具备支付能力。根据《评审标准》，未按照财政部相关规定开展财政承受能力论证的项目将不被视为备选项目。

相关手续完整

在准备阶段，通常需要进行一些必要的手续，具体包括：
1. 了解相关规定和要求：在做任何准备工作之前，需要了解相关的规定和要求，确保符合法律和规定的要求。
2. 确定所需材料和资源：根据实际需要，确定所需的各种材料和资源，例如资金、人力、设备等。
3. 制定计划和时间表：制定详细的计划和时间表，确保准备工作有条不紊地进行，并且能够在规定时间内完成。
4. 与相关方沟通：与相关的机构、部门或个人进行沟通和协调，确保在准备阶段得到必要的支持和帮助。
5. 完善相关文件和报告：准备和完善相关的文件和报告，例如申请表、商业计划书、调研报告等，以便后续的操作和申请。
6. 参加培训或学习：如果需要，可以参加相关的培训或学习，提升自己的业务能力和专业知识，为后续工作做好准备。

符合城市总体规划和各类专项规划，在完成可行性研究和立项工作的规定程序后，土地、环评等审批手续应获得完备。

ppp项目是由政府授权，由政府或其职能部门或事业单位作为实施机构，与社会资本合作，通过竞争性方式选择社会资本，形成合作期限大于十年的关系。项目需要满足条件包括通过物有所值评价、财政承受能力论证，符合城市总体规划和各类专项规划，完成可行性研究及立项工作的相关程序和审批手续。